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●李汉汀○邱丽英
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近年来，上海、宁波、温州等城市，抓住新一轮思想解放的机遇，适时调整发展战略，将经济建设的重点转向城市，大刀阔斧地进行城市建设和改造，在城市建设经营化方面取得了令人瞩目的成就，初步构筑了现代化大城市的雏形。
在没有国家投资的情况下，这些城市的建设为什么能够在短短几年内获得突飞猛进的发展，笔者认为关键在于他们有一个开放的思想观念，有一种敢为天下先的创业精神，在城市建设与管理过程中，较好地发挥了政府宏观调控、区域经济优势、市场经济调节三个作用，闯出了一条以地生财、聚财建城、以路养路的城市建设经营化发展的“模式”。
一、城市建设经营化的主要特点
纵观上海、宁波、温州等城市建设经营化全过程，笔者认为主要有以下几个特点：
1、做好土地垄断这篇大文章。土地资源是国家的重要财富。沿海经济发达地区成功地进行了土地利用制度改革，实行了土地有偿使用，走出了城市一级土地垄断、二级土地归口、三级放开搞活的新路子。不仅解决了吃饭与建设矛盾，协调了经济发展与城市建设的关系，还构建了新的城市建设发展模式，壮大了地方财力，为实现城市可持续发展创造了条件。一是政府垄断土地一级市场，充当“地主”；二是搞好土地规划，规范土地市场，体现土地规划的超前性，发展的科学性，执行的严肃性，操作的可行性；三是通过土地开发，实现土地增值，使级差地租得到充分表现。
2、坚定不移地走依托市场多元化筹资的路子。除政府财政投入外，充分运用经济规律，全面开放城市建设市场，采取“谁投资、谁受益”的原则，实现城市建设筹资体制多渠道、多元化，使城市建设投资从单一转向多元，产生质的飞跃。
3、依法征收各种规费，实现资本的积累和增值。逐步建立公共事业商品化生产、市场化经营，实现投资、建设、经营、偿还、回报的良性循环。
4、建立统一高效的城建管理体制。强化统一管理，合理设置机构，加强队伍建设，严格办事程序，依法管理，依法行政，创立一个良好的城市投资环境。
二、我市城市建设存在的差距
1、城市建设资金匮乏，城市品位落后。从我省11个地市来看，城市品位都不高，吸纳力、辐射力都不强，远远比不上发达省份的一个镇。市政设施、垃圾中转站等短缺落后，环卫设施、机械设备简陋，垃圾卫生死角比比皆是，城市道路老化，千疮百孔。城市道路路灯亮化率不高，人行道板简陋，街两旁黄土朝天，杂草丛生；工程建筑设计特色不浓，规划监管不严，乱搭乱建时有发生；园林虽有绿化却没有美化、花化；雕塑精品不多，品位不高；城市管理力度不大，以街为市、占道经营严重。出现此类现状的原因，主要是城市建设资金投入不足，缺口大，难以养护城市的正常需要，供需矛盾日趋尖锐。长期以来，城市建设在高度集中的计划经济模式中运行，各项建设资金主要由财政支付。由于地方财力十分有限，因而城市建设欠帐太多，负债累累，不堪重负。虽然政府每年都安排了城建专项资金，但扣除人头费、行政支出和其它费用，真正用于城市建设方面的费用寥寥无几。
2、城市建设融资渠道单一，建设缺乏后劲。一是我市实行的是政府单一的管理体制，城建资金的筹措、使用、管理由政府包揽。在建设上形成了“等、靠、要”的思想。由于财政投入不足，建设经营管理者不去“找市场”，而是“找市长”；不是积极地想办法面向市场筹措资金，而是坐、等、靠财政拨款。致使很多该建的项目没有建，该挖的潜力没有挖，国家资产得不到开发利用，造成极大的浪费。二是在建设上存在各自为政、分散重复、形成封闭庄园式的建设格局。在修建道路上表现的尤为突出，修了挖，挖了补，补了修的现象屡有发生。既造成了浪费，又破坏了道路使用功能。
3．城市布局不合理，规划缺乏新意。与21世纪城市建设要求相差甚远。目前我市规划管理跟不上城市建设与发展步伐，只能应付日常差事，根本无法顾及规划的宏观调控和全过程。城市规划和地下管线网络布局等暴露出来的问题越来越严重，既影响了城市建设和各项功能的发挥，又制约了城市的发展。城市建筑仍然采用家庭式和小作坊式的格局，前面办公、后面住人，与城市住宅建设小区化、小区管理物业化的要求不符。道路建设始终跳不出“马路经济”这个框框，城市生态环境建设和绿化建设严重滞后，质量品位低。
4.城市管理设置不科学，缺乏统一的管理机构和执法队伍。目前仍是各吹各的号，各弹各的调，多头管理。
5.地方性法规建设严重落后。在城市建设中人为因素太多，规划实施随意性大，地方性法规建设落后于城市经济社会发展。
三、加快我市城市建设经营化的对策与思考
1、必须树立城市建设经营化的新理念。树立正确的城市发展观和经营城市的新理念，是推动城市发展的积极力量，是在市场经济条件下城市政府职能转换的客观要求。随着社会主义市场经济的建立，城市的功能正在发生着深刻的变化，城市已经成为各种文化市场的交汇中心，各种生产要素市场配置的重要载体。城市经济的运行要从行政指令的管理方式转变为市场价值手段和以法律法规为基础的经营管理。经营城市就是要按照市场经济规律综合利用城市资本，把城市的空间作为资产来管理，把城市的开发建设作为商品来经营，推进城市公用事业体制改革，转变经营方式，实现资源配置的最大化，最优化。用投入产出的理念建设城市，以追求社会效益与经营效益的最佳结合。
2、必须拓宽城市建设的资金渠道。资金短缺，是制约我市城市建设的一个致命因素。城市建设需要一定的政府投入，但光靠政府的投资是远远不够的，必须按照“市场筹资为主、政府补贴为辅”和“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，建立国家、集体、个人、外商共同投资的多元投资体制。为此，一是要敢于负债建设，申贷国家建设资金，滚动发展城市建设；二要加大招商引资的力度，特别是城市基础设施项目，如道路、桥梁、自来水厂、垃圾处理场等都可以通过引进外资来建设；三要做好土地这篇文章，坚持土地“一级垄断，二级归口，三级放开”的原则，实行“饥饿式”土地经营办法，变“生地为熟地”，提高土地的级差收入，以地生财，充分发挥土地市场对启动和加速城市建设的综合效应；四要引入市场机制，逐步实现城市基础设施有偿使用，市政公用事业民营尝试和人民城市人民建的办法，广泛筹集建设资金，力争在短期内实现全市城市建设的投入比往年翻几番。
3、必须把城市空间当作资产来管理。城市的土地资源是最重要的国有资产。因此，一要取消协议和划拨等旧的供地方式。土地资源不可再生性决定了土地的价值，政府应垄断一级土地市场，通过拍卖、租赁、抵押、有偿使用等形式经营土地。二要放开搞活城市土地的二级市场，实现城市土地资源的优化配置。依据城市规划调整城市用地布局，实施市中心各企业搬迁改造的“退二进三”工程，对搬迁腾出的土地重新配置，优化用地结构，使有限的土地发挥更大的经济效益。三要运用市场机制运作城市无形资产。城市无形资产，如人文景观、历史文化遗产、民俗风情、生态环境、公交线路、经济商务运转效率、城市知名度、街道或桥梁名称，这些是城市派生又独立于城市有形资产之外的延伸资本，可引入市场机制对这些资产进行市场化运作，从而创造更大的经济效益。如通过拍卖城市道路、广场、桥梁、公园、建筑等设施冠名权，公交线路经营权，建筑物和路灯广告发布权，机动车牌号使用权等，既可提高城市基础设施的自我积累、自我发展能力，又能实现基础设施建设的良性循环。
4、必须把城市开发建设当作商品来经营。一要盘活城市基础设施这块国有资产存量，把城市基础设施项目推向市场，通过努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式，如拍卖、租赁、抵押、股份制等，将城市基础设施由实物形态转化为价值形态，盘活存量资产，实现资产效益的最大化。二要通过组建城市投资开发公司，代表政府对城市基础设施进行运营，行使管理、使用和经营的权力。三要进一步放开城市基础设施建设领域，扩大城市增量资产。允许并鼓励各种经济成份的资本同国有资本共同参与城市建设和经营，实行运作主体多元化。四要重视建筑业和房地产业的发展。建筑业和房地产业是城市建设的启动点，要通过深化住房制度改革，逐步实行住房分配货币化；通过加大租金的调整力度，缩小租售比例，对租住公房面积超过现定标准的部分，实行成本租金，促进公房出售，对已售公房要尽快上市；通过放开搞活房地产市场，全面启动住房消费，促进房地产开发实现产销两旺，拉动建筑业发展。只有把城市建设当作商品来经营，才能充分利用市场机制，依靠全社会力量，走出一条资金筹措多元化，建设主体企业化，资源利用商品化，政府行为规范化的路子。
5、必须变公用事业部门为产业部门。多年来，我市城市公用事业单位体制僵化，经营机制不活，亏损严重。因此，必须深化改革，创新体制，注入事业的生机和活力。一是城建事业单位实现政企分开、政事分开，实现企业化运作，企业化管理，企业化经营。形成优胜劣汰，经营者能上能下，人员能进能出，收入能增能减，技术不断创新，国有资产保值增值的新机制。如煤气公司、公交公司、自来水公司等单位享受的政府补贴可实行定额补贴或逐年减少。城市环卫保洁、城市干道、街巷，小区的清扫保洁，垃圾中转站，公厕的管护，都公开招标竞争，选择作业和管理队伍，降低管理成本，提高管理水平。二是逐步理顺公用事业价格体系。以国家有关规定为基础，充分考虑市民和企业承受能力，适时有计划的对公用事业产品的价格进行调整，解决长期形成的价格与价值背离的问题，使公用事业价格体系适应城市建设经营化的要求。
6、必须强化政府部门间合力，形成快速反应机制。快速反应机制的建立是提高政府效能的关键。要形成政府部门间合力，必须建立与城市建设相关部门的协调机制，强化他们的职能，削弱部门间专业分工对部门利益的割据。改变目前政出多门，“各拿一把号，各吹各的调”现象。必须加快推行政务公开制度改革，清理现行的政策法规，简化办事手续，提高办事效率，增加规章制度的透明度，规范立法程序，严格立法，严格执法。
（作者单位：赣南医学院） |
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