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抓农水扶贫 促山区温饱村建设
--财政部定点云南保山地区扶贫工作的思考
财政部 向军
1994年，由财政部党组领导，原国家国有资产管理局对云南省保山地区腾冲、施甸、龙陵、昌宁四个国定贫困县进行定点扶贫。从1995年到1999年的五年，扶贫，挂职干部遵照党组指示，认真贯彻落实党中央、国务院的扶贫方针政策，在云南省各级党政部门的大力支持下，坚持走开发式扶贫的路子，以农水扶贫为重点，在县域农副产品加工业、种养业、教育、卫生等方面进行了全方位的扶贫。在当地广大干部群众的共同努力下，4个县的工农业生产逐步得到发展，贫困面貌有了较大的改变。在这场加快全国扶贫开发进程，保证在本世纪末基本解决农村贫困人口温饱，实现党中央向全国人民和世界人民所作出的庄严承诺的意义深远的战斗中，参与第一线挂职扶贫的干部们深有感触，他们说，接受了战斗的洗礼，这种光荣感和自豪感是终生难忘的。然而更令人难以在记忆中抹去的是大山深处那一间间阴暗潮湿、难避风雨的竹篱茅草屋，那终日操劳却衣衫褴褛、面浮菜色的乡亲们，还有那因营养不良、缺乏教育而表情呆滞的孩子们，还有那因缺水、少肥在三四月骄阳下成片枯黄干瘪的小春庄稼……应该说大山里的贫困震撼了来自国家机关干部们的心，揭示了城市的繁荣绚丽与因缺乏开发力度而致山寒贫穷落后的强烈反差，使同志们深悟到克服困难，扶贫攻坚，全心全意为山区百姓解脱贫穷已是刻不容缓的历史责任。在部领导的精心指导下，经过同志们在实践中的探索，走出了一条立足区情，以农水扶贫为主，村寨温饱为目标，因地制宜、综合扶持、讲求效益的帮扶路子。
一、山区的贫困，缺水是关键原因之一
云南省保山地区位于祖国西南边陲，虽然自古以来这里是滇西的交通要冲，但却是集老、少、边、山、穷为一体的贫困地区。全区辖四县一市，其中四个县均为国定贫困县，近三分之一的乡为省重点扶贫攻坚乡；全区国土面积1.96万平方公里，92%是山区，有耕地239万亩，人均仅占1亩；1998年末全区总人口230.16万人，其中彝、傈僳、苗、傣等14个世居少数民族20万人。1994年，全区尚未解决温饱的人口63万，占总人口的27.4%，高于全国20.5个百分点，高于全省12.1个百分点。探究贫困的原因，除了解放前因封闭、战乱、旧社会剥削制度等因素而形成的历史旧账外，新中国成立后40多年时间里，虽然保山在经济和社会发展方面都有了长足的进步，但是贫困依旧难以解脱，这是因为：一是受长期计划经济的影响，全地区一直依托以粮食为主的传统农业生产维持经济社会的发展，产业结构单一，粮经比例偏高，家产品商品率低下，以农副产品为原料的加工业规模小，档次低、效益差。地方缺乏优势骨干财源，使地方丰富的资源难以得到有效开发利用，从而不能以区域经济的繁荣带动贫困地区的发展和进步。二是资金投入不足，历史欠账较多。由于资金和技术的缺乏，能源和交通落后的状况未得到很好的改变，成为制约全区国民经济发展的主要因素。同时也使山区农业基础设施建设滞后，抗御自然灾害能力薄弱。三是保山地区贫困人口的80%散居于海拔2000米以上的寒凉山区，同平坝地区相比，这里生产条件、生活环境都十分艰苦，不仅田少地薄，不适于庄稼生长的季节偏长，而且山洪、冰雹、低温、泥石流、病虫害等灾害频繁。四是山区劳动者素质偏低，据统计，35个扶贫攻坚乡7岁以上59.66万人口中，小学生及不识字或识字很少的人数高达47.92万人，占80.3
%。其中青壮年文盲率高达13%，高于全省11.2%和全国5.5%的水平。
保山地区的贫困是云南省经济社会状况的缩影，其贫穷程度和成因省委书记令狐安同志作了全面且深刻的阐述，他指出：同发达省区相比，同全国平均水平相比，云南还处于社会主义初级阶段的低层次。十五大提出的社会主义初级阶段的九大特征在云南表现得更加典型、更加突出。他进一步指出：云南经济社会状况呈�"四低四高"的特点：即社会发育程度低，地区发展不平衡程度高；生产力发展水平低，文盲自然经济的比重高；劳动者的科学文化素质低，文盲半文盲比重高；人民生活总体水平低，贫困人口比重高。
正确而且全面认识区情，找准制约山区农业发展的主要原因，对我们机关的帮扶工作十分重要。这决定了我们如何把机关有限有帮扶资金使用在必要的攻坚项目上，发挥"短、平、快"的效益，体现"真扶贫、扶真贫"的效果。我们选择农水扶贫作为重点，它的主要形式是人畜饮水工程和农户小水窖工程，这个选择是我们深入山区农业生产和农民生活认真观察和亲身体验认同下来的。这个认同就是：1.每年11月份至下年的五月份是云南的旱季，这段时间保山普遍少雨，而且地表水分蒸发快，大部分溪流干涸，如果持续干旱小春作物会减产或绝收，而且影响地区主要经济作物甘蔗的发芽和烤烟的移栽，此时的灌溉水是宝贵的。扶持小水利工程可以对山区农业抗旱增收起立竿见影效果。2.山区村寨都建在大山的坡脊上，绝大多数附近无井无泉，人畜饮用皆是沟塘脏水。能够喝上清洁水是山区百姓祖辈的企盼。搞人畜饮水工程无疑是一大善举。3.搞小水利工程百姓拥护，乐于投工投劳，各级政府也积极筹资，我们的有限扶持资金可以同其他资金捆起来使用，花小钱办大事，对我们的帮扶工作来说是最佳选择。这些是我们的共识，也是我们行动的初衷，在实际的工程项目上，我们收到了预期的效果。
二、人畜引水工程--引来甘泉化春雨
昌宁县珠街乡子堂村是昌宁县最北部的行政村，也是距县城最远的行政村。从县城出发走盘山公路四个多小时才到珠街乡，再步行十多里的山路才到子堂村。挂职干部进村考察正是四月份枯水季节，村干部热情地递上茶水，喝一口竟带着呛鼻的臭味。村干部不好意思地讲这水还是用马从几里地外的黑惠江驮来的。子堂村缺水，每年五个月饮用水要靠人背马驮，而黑惠江近年来被上游的邻县造纸厂污染，水质变黑变臭，百姓苦不堪言。子堂村的人畜饮水工程被列入扶持项目，地县两级审批后，全村人员奋战了一个半月，共支架钢管10余公里，建造蓄水及调节池19个，引来了十公里外的山泉水，解决了5个合作社968人、1784头牲畜长期饮水困难的问题，同时还解决5个合作社1228亩旱地保苗水浇问题。这项工程总投资41万，地方自筹8万，百姓投工投劳和集资3万，我们给予扶持30万，彻底解决了子堂村饮水卫生问题，结束了人背马驮、缺少饮水的历史，而且因为有富余的水可浇地，使800亩烤烟增产，可增加群众收入18.4万元，人均年收增加180元。500亩旱地包谷增加产量21400公斤，人均年产粮增加21公斤。1998年子堂村提前解决了温饱。
腾冲县马站乡坐落在新生代火山群的遗址上，这种火山地貌使当地贫穷的历史和缺水紧密相连。居住在大山里的乡民们最苦的差事是在枯水季节地挑水，挑一担水往返10多公里山路，一天挑两担，天不亮要起身，摸黑才能回家。1996年底，经过实地踏勘和论证，马站乡饮水最困难的云华片区3个行政村的人畜饮水工程列入机关扶贫计划。在工程所需125万元总投资中，政府筹集了40万，云华片区乡亲们筹集了35万，我们扶持了50万。工程花了4个多月完成，从水源到村寨总引程12公里，通过5座大小调节池后又用分水管通到了各家各户。山村通了自来水--这个云华片区乡亲们从来不敢奢望的梦想实现了。工程完工以后，乡村们特意在总蓄水池旁边立了一块石碑，上书两联"国资局扶贫引来甘泉化春雨，贫困乡攻坚齐心奋战奔小康"，这是乡亲们的心里话。1997年3月张佑才副部长到马站乡视察扶贫工作，云华片区乡亲闻讯，冒雨倾村出来欢迎，几位老人拉着张副部长的手久久不放，感激的话讲了一遍又一遍。张副部长动情地对扶贫人员说："我们帮助乡里做了一件好事，老百姓就这样感激我们，扶贫就是要为群众多做好事、实事。"因为有了水，乡亲们的生活环境改善了，以前不敢多养的农畜也很快发展起来了，畜多肥多，庄稼长得更好，粮食打得多，这就形成了农民增收的良性态势。1998年初，马站乡这个省级扶贫攻坚乡以人均占有口粮350公斤，农民人均年纯收入810元的成绩，整体跨过了温饱线。
三、小水窖工程--抗旱保苗建大功
为从根本上解决贫困山区基础设施落后的状况，保山地区坚持把扶贫攻坚的重点摆在了认真组织实施治水、改土、办电、通路、绿色五大扶贫工程上。在改土治水工程中着力点是"五小"水利工程，即小水塘、小水窖、小水沟、小水池和小水坝建设。我们则选择了小水窖工程加以扶持，它的特点是一户一窖、价廉物优、蓄水功能强，可以达到小水大用、秋雨春用、备水抗旱、节约用水的目的。昌宁县苟街乡率先试验小水窖取得成功。该乡是彝族、苗族聚居的少数民族农业乡，省定扶贫攻坚乡之一。因为历史原因，彝、苗等少数民族群众习惯居住在大山上，这使他们发展起步晚，经济底子薄，农田水利基础设施尤为落后。特别是该乡村寨大多远离水源，居住分散，集中引水难以实现。旱季缺水一直制约该乡的农业生产。1997年在挂职扶贫干部的建议下，乡里领导专程到南京考察学习了小水窖的建造技术，回来后加以试验，发现该项目最适合苟街乡。下雨的时候将屋檐水、溪流水引进水窖里储存起来，留待天旱时再用来浇地。一个小窖可蓄存20多立方水，操作管理简单，用水方便。经改造定型后的小水窖在打坪、金马、土皮、苟街四个贫困村推广建造，到1998年共建了395座小水窖，当年建成当年见效。农户给我们算了一笔账，使用小水窖，可在小春时浇灌小麦或包谷3~4亩，收获后一般可增收200~300元；又可在称栽烤烟时浇水保苗5亩，收获后可增收1800~2000元，这样可以利用小水窖年增收2000~2300元。建一个小水窖乡政府补贴1200元，农民只需出1000元加上投工投劳即可。小水窖建成后可连续使用20~30年，很明显小水窖给乡亲们带来了福音。目前使用了水小窖的村寨，农民收已从原来的人均400~500元，跃升到900~1000元，绝大多数乡亲已稳定地解决了温饱。在这个试验建造小水窖工程中，地方政府安排了28万元，我们帮助扶持了20万元。它的重要意义在于为苟街乡其他几个村寨约600户未解决温饱的农家提供了有效解决问题的办法，也为地区其他类似苟街乡缺水致贫的地方，找到了进村入户扶贫攻坚的途径。
江总书记指出："水是农业和整个经济建设的生命线。必须高度重视水的问题。"我们体会江衷情书记的指示有普遍的指导意义。三江并流的保山地区本不缺水，但山区如何解决缺水问题是关键，它是山区农民解决温饱，发展区域经济和社会进步的生命线。我们正是看准了这点，并紧紧抓住这个问题进行重点扶持，取得了可观的经济和社会效益。五年来，我们共计实施水利扶贫项目44个，贫困乡村学校建设项目25个，贫困乡村通路、架电项目9个，贫困乡村卫生设施建设项目5个。总计帮扶资金2700万元，其中农水扶贫资金占55%，在帮扶工作中唱了重头戏。
四、坚持为人民服务宗旨，做好定点扶贫工作
在定点挂职扶贫工作的实践中，我们深深体会到要充分发挥部门优势为贫困地区办实事，除了我们在调查研究的基础上，抓重点，找机会，开思路，辟蹊径搞好帮扶项目外，还要充分注意同地方党政工作合拍配套。特别要重视抓住国家、省、地、县加大扶贫攻坚力度的机会，把机关帮扶的小渠道融入地方政府扶持的大渠道，真正起到扶贫攻坚的助力作用。这就要求我们挂职干部必须清楚认识地方干部群众是扶贫攻坚的主力军，要谦虚谨慎，自觉服从地方党和政府的的领导，坚决依靠并主动配合地方党政领导工作。要学�"地方官"，学做地方经济和社会管理工作，合力完成扶贫攻坚任务。
在地区各级党委和政府的正确领导下，全区人民迎难而上，发扬苦熬不如苦干，等着不如先干的精神，解放思想，大胆探索，借助外力，启动内功，打基础、兴科教、调结构、建支柱，坚持开发式扶贫方针，形成了全民动手，全社会积极参与扶贫的态势。1995~1999年的五年里全区累计争取到并投入各级各类专项扶贫资金6.09亿元，有力地支持了扶贫攻坚的各个战场，有效地缓解了贫困的程度，未解决温饱的人口大幅减少。到1999年底，全区贫困人口由1994年的63万人下降到18万人，列入省地扶贫攻坚的35个贫困乡人均产粮由1994年的323公斤上升到372公斤，人均纯收入由380元上升到873元，乡级财政收入由平均312万元增加到8497万元，有1个贫困县、21个攻坚乡又被验收达到基本解决温饱的目标。
随着扶贫攻坚的推进，全区的经济出现了快速发展的态势。1998年与1994年相比，国民经济主要指标都有较大增长，全区国内生产总值完成63.74亿元，增30.74亿元，按可比口径计算，连续4年保持9.8
%以上的增长速度；完成财政收入5.89亿元，增3.89亿元，增长194%，粮食总产达90.41万吨，增12.91万吨；全区农民人均纯收入1290元，增595元，增长86%；全社会固定资产投资完成16.39亿元，增5.18亿元，增长46%。在国民经济和社会事业快速发展的同时，社会主义民主与法制建设、党的建设和社会主义精神文明建设全面得到加强。全区呈现出经济快速发展，边疆稳定，民族团结，人民安居乐业的良好态势。
五年来，挂职扶贫的同志换了一批双一批，每一批同志踏上保山这块土地，都受到一种负重图强、拼搏争先精神的感召，很快融入边疆各族人民团结一心、奋力挣脱贫困桎梏，求发展、求进步的热流之中。当直接面对内地见不到、想不到的贫困现实，当亲自聆听贫困山区乡亲们的无任何奢望的请求，当亲身参加为百姓所企盼的项目论证审批时，内心涌动的是深切的同情，是强烈的责任感和尽快帮助解决问题的紧迫感。我们在扶贫第一线的感受，就是心和亲们的心贴得更紧了，环境使我们净化了心灵，工作使我们淡漠了名利。生活条件的艰苦和基层工作的繁忙反倒使同志们增强了自豪感和价值感。江总书记说："当前，农村贫困群众最盼望、最着急的就是吃饭穿暖，进而过上比较富裕的日子。帮助贫困群众实现这个愿望，是党的为人民服务宗旨的最实际的体现。"我们可以自豪地说，我们按照总书记的指示去做了，并且还在努力实践着。
目前，以基本解决农村贫困人口温饱问题为目标的扶贫攻坚，已经进入了最后的决战阶段。按照党中央、国务院的要求和云南省委、省政府的部署，我们保山地区的定点帮扶要在认真总结经验的基础上，坚决配合地方把中央、省的各项扶贫政策、措施落实到村、到户，关键是到户。同时，充分利用部门的优势，在抓小农水扶贫的同时，加强科教扶贫和搞活流通促进贫困地区的农民增收，注意引导农民群众把开发式扶贫同市场开拓紧紧结合起来。我们特别认识到扶贫开发，消除贫困，在云南将是一项长期的历史任务，将贯穿于社会主义初级阶段的全过程，必须充分认识扶贫工作的长期性、复杂性和艰巨性，"不脱分不脱钩"，树立长期作战的思想。
向军，1994年11月任国家国有资产管理局扶贫办公室副主任，1996年2月，挂职云南保山行署副专员，1999年3月，调任云南保山行署副专员。
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