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扶贫工作回顾
--资金诚可贵，政策价更高
外交部 高振东
图一：1996年12月，时任外交部副部长兼外交部扶贫工作领导小组组长唐家璇同志考察了外交部挂钩扶贫县云南省金平县。唐家璇同志走访金平县少数民族家庭，了解当地的生产与生活情况。
图二：1996年12月，时任外交部副部长的唐家璇同志在麻栗坡县考察时，详细了解了当地开展小额信贷扶贫的情况。他认为，小额信贷是扶贫到户、投资少见效快的好方式，值得重视和推广。图为唐家璇同志在一位农民信贷小组组长家里，询问信贷方式和效益等情况。
图三：1998年11月，外交部纪委书记王国章同志赴外交部定点扶贫县云南省金平县和麻栗坡县，作扶贫工作考察。图为王国章书记在考察外交部筹资援建的学校时，问候该校师生。
"给钱不如给政策。"这是我所接触到的地方干部常说的一句话，也是他们的经验总结。
的确如此。改革开放的政策带来了我国经济的迅速发展，具体到一个地区、一个部门，政策的功效同样是千金难抵。以云南省红河州和文山州为例：
90年代初，国务院拨给中越边境地区一笔战区恢复资金，其中给受战争影响最严重的文山路8200万元，给红河州300万元并加之一项政策支持，即同意红河州建一座卷烟厂。红河牌香烟就是这个厂的产品。去年，红河州的财政收入为9.5亿元，其中6亿元来自红河卷烟厂留成。经济实力的提高增强了红河州的自身扶贫能力，在云南省政府每年给每个特困乡下拨50万元扶贫专款的基础上，该州又加拨了10万元，这仅是各种扶贫措施中的一项。而文山州的年财政收入仍在3亿元上下徘徊，州政府无力在资金上给本州的物困乡提供额外支持。
显然，外部援助的数量、时间和作用都是有限的，一个地区只有自身扶贫能力等到提高，才会形成不受数量和时间限制的扶贫动力之泉。
当然，政策支持必须因地制宜，符合当地的实际与特点，以能否产生经济效益、能否促进解决贫困人口的温饱问题为出发点，并不等于盲目地建工厂、上项目。
我所蹲点的文山州麻栗坡县位于中越边境地区，是国定贫困县（文山州所辖8个县均为国定贫困县）。改革开放的最初十年，当地干部群众是在"一切为了前线"的号召下度过的，根本谈不上用好政策、发展经济。当战火停息，开始把工作重点转向发展经济时，一些对边境地区的优惠政策，如百余种边贸商品的减税规定等，又取消了。国家政策是根据全国的总体情况制定的，很难顾及到个别地区，这就使当地的经济发展步伐比全国的政策书奏慢了一大拍，结果是一步未赶上，步步赶不上。
麻栗坡县境内有个天保口岸，位于闻名的老山附近，这是文山州惟一的国家一级口岸，软硬件设施齐全。跟天保口岸最近的出海口是越南的海防港，两地相距400余公里，只相当于天保到昆明的距离。但该口岸的功能只限于中越双边贸易及人员来往，不允许第三国人、货通行。第三方商品经允许第三国人、货通行的口岸输入我国，或我方商品经此出口到第三国，越方只能收取管理费，不收关税，否则越方将征收进口关税，甚至扣货、罚款。这就严重地制约了当地与第三国贸易关系的发展，自然也就影响了根据自身特点发展经济、摆脱贫困的步伐。多年来，当地外销的农副、破产品要经广东等地出口，一些进口物品经香港、深圳、昆明才辗转运至目的地，运输费、转关费及时间浪费等使运作成本提高、效益下降。有的不谙通关情况的台商要将物资经天保口岸运至云南，结果被越南扣留，其后越方又以中间商的身份倒手出货，给台商和我方造成损失。就是中越小额边贸，也大多在若干边民互市点上进行，因为经口岸进出商品要办理正规手续，对小额贸易来说有所不便。总之，仅限于双边来往，既限制了当地的对外开放，又造成了天保口岸功能的部分闲置与浪费。
因此，当地政府强烈希望能将天保口岸升格为对第三国人、货开放的口岸，并说，若能解决这一问题，胜过给他们几千万元。
1996年底，当时任外交部副部长的唐家璇同志在考察麻栗坡天保口岸之后认为，该口岸基本具备对第三国人员与货物开放的条件，扩大开放对云南乃至大西南有百利而无一害，"建议国务院口岸办尽快予以研究，并着手办理口岸升级的内部手续。我部将据此与越方商谈，争取早日同其达成一致"。
一年前，云南省政府向国务院口岸办递交了关于天保口岸升格的申请报告（现口岸办已合并到海关总署）。
在前不久召开的云南省扶贫工作会议上，省委书记令狐安同志再次强调了开拓市场、带动产业开发在扶贫工作中重要作用。口岸是走向市场的通道，文山州在利用市场通道上，守着水井讨水吃，是国为井盖没有打开。这个"井盖"就是天保口岸的升格问题。
我想，国家职能部门若能给贫困地区一种具体的政策扶助与倾斜，对当地增强"造血"功能，促进产业开发，从而带动广大贫困农户走上持续发展的脱贫之路，将具有事半功倍的效力，这应是扶贫工作中不容忽视的一种手段。
小额信贷是扶贫到户的有效方式
麻栗坡县是实施孟加拉式小额信贷扶贫的先驱，在这方面有一定的经验可供借鉴。
一、项目概况
麻栗坡县的小额信贷项目首先由联合国开发计划署投入资金启动实施的。该项目自1994年6月起开始进行相关的前期准备工作，即建立操作机构、选择工作人员、进行业务培训、宣传发动群众、调查农户经济状况、组建信贷小组等。1996年3月底，项目的准备工作全部就绪。1996年4月，首先分别在铁厂乡的营盘村和杨万乡的松山村向贫困农户发放小额贷款。经过一年多的实践，已由示范点以较快的速度向面上逐步扩散，在推广的过程中，通过不断总结完善，已为全县、全州乃至全省实施小额信贷项目提供了可供借鉴的模式。
1996年底，唐家璇同志（当时任副部长兼外交部扶贫工作领导小组组长）在考察外交部挂钩扶贫县时，详细询问了有关小额信贷的情况，他认为，孟加拉式的小额信贷是扶贫到户、投资少见效快的好方式，是扶贫工作中的一�"大西瓜"，值得重视和推广。他在会见云南省委书记高严同志时谈了自己的见解。其后，高严书记在一次省委常委扩大会议上说："省委认为，唐副部长一行关于小额信贷问题的建议很好，很重要，应扩大试点。"
1997年4月，云南省小额信贷试点工作会议在麻栗坡县隆重召开，全省17个地州（市）的27个县（市）的有关领导及工作人员参加了会议，并到铁厂乡实地参观了项目的实施情况。
麻栗坡县实施小额信贷扶贫的资金来源主要有五部分：
1、联合国开发计划署无偿援助万美元（折合人民124.2万元，以下均以人民币为计量单位）。
2、国际农业发展基金会提供67万元优惠贷款（年息4.5%）。以上两部分资金用于在铁厂和杨万两乡实施小额信贷项目，迄今，已组建信贷小组581个，参与村民2644户，累计发放贷款4253500元，收取利息97580元，积累小组基金220100元。
3、孟加拉格拉明银行小额信贷项目。1996年10月，通过孟加拉格明银行拉蒂费教授的实地考察，确定董干镇的马崩办事处为项目区。在选聘、培训信贷操作员、组建操作机构等工作准备就绪，第一期资金18万元到位之后，即开始实施。目前，对101个信贷小组的395户累计发放贷款381500元。
4、外交部直接提供资金，在董干镇的41个自然村中建立109个信贷小组，参与农户410户，累计发放贷款445600元。
5、云南省农业银行提供小额信贷专用贴息贷款650万元，在麻栗坡县6个扶贫攻坚乡的2199个小组、8555家农户中，已累计发放贷款1054万元。
二、小额信贷的基本操作方法
麻栗坡县借鉴孟加拉及国内一些成功经验，根据项目区交通不便和商品经济不发达等特点，经过一定的试验示范，逐步形成今日模式。
1、首先做发动宣传工作，向群众介绍小额信贷的目的、意义和操作方式，并对农户作前期调查，了解其家庭经济状况。
2、确定贷款对象。根据《麻栗坡县小额信贷扶贫项目信贷小组贫困户选择标准》，结合项目区前期调查情况，通过走访村委会干部和农户，重新进行调查核实，依据农户住房、经济来源等因素，对其进行排队，按照ABC分类法，最后确定贷款对象。
3、建立信贷小组。强调妇女参与并承贷。根据自愿结合的原则，一般由5户组成一个小组，3~5个小组成立一个中心组，民主选举产生中心主任和小组长。直系亲属应避免在同一小组。
4、发放与回收贷款。首次贷款最高限额为1000元，最低限额为100元，贷款期限为一年，年利率6%，本金分30次偿还，还款周期为12天。借款时扣除年利息的50%及5%的风险保证金，剩下的利息待最后一次连同本金一起偿还。风险保证金的50%作为中心组基金，另50%作为小组基金，该基金由乡农村合作基金会代管，使用权属中心组和小组。每次还款除本金外，另储蓄2元作为农户的存款。当日收款当日存入银行。
5、放款方式。放款时，坚持"221"方式，即组员分三批获得贷款。在第一批获贷组员完成第一次还款后，第二批组员才能得到贷款，小组长最后获贷。以这种方式形成组员之间互相制约的关系。放款和还款手续主要在小组或中心组会上公开办理。小组及中心组实行民主管理，共同遵守有关纪律，相互督促。
6、信贷组的会议制度。每12天还款日就是小组活动和中心组会议日，会议上小组成员通报项目发展情况，相互提供信息及交流经验，共同研究还款资金的来源途径，解决遇到的困难和问题。
7、信贷小组的培训。小组在未得到贷款期间，社区工作队员和农村基金会人员需对信贷小组组员进行7次培训，即组织学习有关规章制度和信贷小组组员守则，讨论确定发展项目及资金需求，介绍贷款程序。小组长与中心主任的选举也在培训期间进行。通过培训并考核合格后，小组长、中心主任便可向农村合作基金会人员或社区工作队员提交组员资金需求统计表及贷款申请表，经社区队长和农村合作基金会审核后，签订贷款合同，方能得到贷款。
8、建立技术支持服务体系。为帮助农户解决家庭养殖、种植活动中出现的一系列技术问题，确保小额信贷扶贫项目的顺利实施，专门从县乡两级农、林、畜牧等部门抽调人员，组成技术支持服务组。该组根据信贷农户项目实施的季节，定期深入项目区，对农户进行相关实用技术培训，及时解决一些技术难题。
三、效益分析
实践表明，小额信贷是解决贫困人口温饱问题的有效途径之一，其主要体现在以下几个方面：
1、以小额信贷方式扶贫，一开始就把贫困村、户挑选出来，这样既明确了扶贫的对象，资金又直接投入到贫困村、户，实现了扶贫到村、到户。
2、采取短期小额信贷分期偿还方式，既可促使贫困农户树立勤俭持家的观念，又可挖掘和发挥他们的潜力，同时，可推动农户进入市场，提高其商品经济意识，增强他们自我发展的能力。
3、小额信贷不需要任何抵押便可从基金会贷到款，体现了扶贫的特点，使贫困户受惠。
4、通过成立农民（妇女）小组及中心小组，按期召开有关会议，有利于交流信息。人们在中心会上相互交换生产信息和市场信息，互相启发激励，集思广益，便于各家选准发展项目，搞好经营。同时，提高了妇女在社会上的地位和作用，体现了她们自身的价值。
5、通过实行放贷上门、收贷上门的信贷方法，使农户节约时间和劳力以投入生产，同时，能使基金会在收贷及放贷过程中发现问题，及时纠正解决。这对提高农户还贷率具有很大的作用。
6、小额信贷改变了农户单一的生产模式，使农户结合自己的特长与优势从事多种经营活动，善种的就种，善养的则养，能经商的就经商，有一定技术的，还可打工赚钱。
7、促进农户在生产经营活动中提高科技含量。小额信贷给农户带来的不仅是机会，同时还有压力，使他们感到不提高知识水平，不采用先进技术，难于获得较大的经济效益。
8、有利于各生产要素的合理配置。传统的农村，特别是贫困山区的生产往往简单地依赖劳动力和土地，人多地少，使生产要素配置失调的现象更为突出。小额信贷既可把过剩劳动力资源引向加工业和服务业，又可使农户积累资金。利用小额信贷辅助生产和经营，一般年利润率可达25%以上，经数年积累，农户就可变成"劳动力+土地+资金"诸要素的经营者，使其生产活动中的各要素的配置趋于合理化。
9、有利于精神文明建设。小额信贷是靠信用作担保的，信用来自于社会道德，来自于相互帮助与合作。参与项目活动的农户通过培训受到教育，互帮互学、团结进取、共同发展的良好风气逐渐形成，家庭和邻里关系更为融洽。
10、小额信贷扶贫使借贷贫困农户的经济状况均有不同程度的改善。例如铁厂乡营盘村，项目开展前人均年有粮186公斤，人均年纯收入253元，实施项目一年之后（1997年6月），借贷的17户74人的人均占有粮为211公斤，比上千年增加25公斤；人均纯收入315元，比上年增加62元。其中养殖业的效果尤佳，从几家农户的情况看，若投入1000元，年盈利可达1200~1800元。
四、存在问题及困难
1、部分乡党委、政府和相关部门领导对小额信贷扶贫工作认识不足，重视不够，造成工作被动，实施进度较慢。个别乡镇尚未成立项目领导小组，未确定主管领导，责任不明确。
2、县乡两级项目机构缺乏应有的项目启动和运作经费。由于小额信贷项目运作成本较高，表册印制、交通和通讯费用及部分专家接待费等方面的支出，均无财政预算，有的乡镇甚至无钱购置档案柜和办公室桌椅。
3、对群众的宣传力度还不够，一些群众对项目缺乏全面的了解，在一定程度上影响了项目的推广。
4、许多偏僻山区远离市场，交通不便，不仅上门放收贷困难，农户赶街赚钱还款也极端艰难。
5、一些民族区群众的商品经济意识淡薄，安于现状，参与项目的积极性不高。部分群众甚至认为借钱是丢脸的事。
6、由于项目实施时间相对较短，有关领导和工作人员对小额信贷还缺乏较全面的认识，特别是对困难面认识不足，因而对小组的培训欠扎实，规章制度的执行也有疏漏。
五、下步工作考虑
1、据其他国家开展小额信贷的经验，一些地区是"第一年皆大欢喜，第二年皱起眉头，第三年各奔东西"。另据孟加拉专家介绍，以小额信贷为手段，一般需十年至十五年才能使农户稳定脱贫。因此，需作长远考虑，充分估计其困难面，重视出现的问题苗头，加强对群众的宣传和培训，巩固信贷小组，健全县乡两级的信贷组织机构和技术支持体系，使小额信贷工作得以持续发展，真正成为农户脱贫的有效工具。
2、正在实施项目的乡镇要认真总结经验，尽量简化手续和操作程序，减少运作成本，扩大投放规模，提高扶贫效益，并使县乡小额 信贷机构逐步实现自负盈亏（信贷工作人员与借贷农户的比例需达到1:20，方可实现自负盈亏），达到持续发展的目标。
3、对未启动项目的乡（镇）、村，根据已有计划充分做好包括培训在内的各方面准备工作，使今后的小额信贷扶贫项目能顺利进行，健康发展。
高振东，先后在外交部国际司、驻外使馆和外交部扶贫办工作。1997年，作为外交部扶贫代表在云南省麻栗坡县挂职蹲点。
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