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提高贫困地区干部的执法水平 巩固脱贫致富的成果
最高人民法院 蔡小雪
为了完成中共中央、国务院《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战备目标，最高人民法院党组在第一批扶贫的同志期满返回后，于1997年8月又派五位同志到河南省商丘市的宁陵县和睢县（宁陵县和睢县均属国家级贫困县）开展为期两年的扶贫工作。第二批扶贫的同志根据党中央、国务院提出由原来的救济性扶贫，转变为开发性扶贫，提高贫困地区的造血功能，使之可以持续发展，彻底摆脱贫困的精神，在当地党委和政府的领导下，积极配合当地做好扶贫开发项目的同时，拓宽思路，充分利用自身优势，将提高当地干部的法律意识和执法水平作为扶贫中的一项重要工作来做，使当地有一个良好的法律环境，保持经济持续发展的势头，巩固脱贫致富的成果。我们围绕着提高当地干部法律意识和执法水平主要做了以下三个方面的工作：
图：最高人民法院原副院长谢安山同志（右二）1997年视空扶贫县。
一、进行法律培训
我们在下乡调查时发现，由于一些部门及其工作人员法律意识淡薄，缺乏法律知识，乱罚款、乱收费、乱摊派、滥集资的现象时有发生，加重了人民群众的负担，破坏了市场秩序，导致人民群众与政府产生对立情绪，在一定程度上影响了当地的经济发展和贫困农民的脱贫致富。针对这种情况，我们着重抓了对当地干部进行法律培训的工作。
1998年，我们在宁陵县先后四次组织对工商、税务、土地、卫生、审计、农业、林业、劳动等部门的执法人员进行法律培训工作。在培训中，蔡小雪同志分别讲授了《行政诉法》、《行政处罚法》和《国家赔偿法》等法律。在讲课时，特别注意结合有关典型案例，深入浅出地阐述有关法律原理。参加培训的800余名干部对这几次的培训反映良好。培训后，绝大多数同志通过了河南省人民政府组织的执法资格考试，并相应地提高了他们的法律意识的执法水平。
1999年，在宁陵县全县副科级以上干部培训班和县人大常委及乡镇人大主任、副主任法律学习会上，蔡小雪同志分别两次结合宁陵县的具体情况，从依法行政的意义和依法行政的要件及行政执法中应当注意的问题等方面，讲授了依法行政的理论与实践。课后，大家普遍认为，通过听课进一步认识了依法行政的意义，理解了依法行政的含义，知道行政机关的执法人员可以做哪些事情，不可以做哪些事情，如何依法处理具体行政事务。通过这两次法律讲授课，当地领导干部的法律意识有了一定程度的提高，促进了该县的依法治县工作的开展。
1998年，我们对睢县法院全体干警进行了一次业务培训，蔡小雪同志介绍了在有关《行政诉讼法》的情况，着重讲述有关行政审判中的重大问题和疑难问题；郑学林同志介绍了有关民事审判情况，着重讲解了有关民事审判方式改革中的重大问题。这项工作受到睢县法院干警的好评。
蔡小雪同志应商丘市中级人民法院的邀请，于1998年8月和1999年5月两次为商丘市两级法院行政审判庭的60余位同志介绍有关完善行政审判方式和审查行政处罚合法性等问题，并帮助商丘市中级法院行政庭组织了一次观摩开庭。开展这两项工作，得到了商丘市两级人民法院的行政审判人员的好评。
人们在开展对当地干部培训中，得知两县缺乏有关法律书籍和资料后，及时将这一情况向最高法院领导反映，得到院领导的高度重视。院机关党委和扶贫办公室从人民法院出版社和院技术局调剂法律书籍3200余册、486计算机2台、法律数据库2套无偿赠给宁陵县、睢县，解决了两县缺少法律书籍和有关资料的困难。
二、帮助研究、协调处理疑难案件
为了提高有关部门的执法水平，我们经常与有关部门一起研究、协调处理一些疑难案件。这样做，一方面使这些案件能及时得到妥善解决，同时也帮助有关部门的同志提高执行水平。例如：睢县政府1995年进行城湖开发时，将该县北关村民种植的蒲苇毁掉了。村民要求县政府补偿，双方协商不成，北关村民将县政府告上法庭。一审判决县政府败诉，睢县政府上诉到河南省高级人民法院。因此案影响非常大，并牵连到其它几个村，县政府非常重视，找到郑学林同志。郑学林同志经认真分析和研究后，两次去河南省高级人民法院反映情况。经河南省高级人民法院协调，县政府与村民达成协议，妥善解决了拖了好几年的纠纷。通过这起案件，睢县政府懂得并学会了如何处理政府与群众之间的纠纷。又如，宁陵县人民法院在审理逻岗镇农民李某告该县土地局对其行政处罚案中，发现根据土地管理法的规定对农村居民违法占地建房的行为，应当给予责令退出违法占用土地或者没收房屋的处罚，不可以给予罚款处罚。县土地局对李某违法建房的行为仅给予罚款处罚，未令其退出违法占用土地的处罚，属于适用法律错误、超越职权，据此依法判决撤销县土地局的处罚决定，并令其重新作出处理。县土地局对县法院的判决不理解，反映到县委。县委请我们协助处理此事。我们经研究，认为法院的判决正确，于是将县土地局和县法院的负责同志召集在一起，全面分析了该案，并向土地局的同志讲明白，土地管理法规定对农民违法占用土地，"可以责令退出非法占用的土地或者没收违法建起的房屋，但不能给予罚款"，其目的就是为了保护土地资源不减少，使我国的经济可以持续发展。道理讲清楚了，县土地局的同志也认识到其作出的处罚决定错在何处，主动执行了法院的判决，使该案得到了圆满解决。再如，宁陵县林业局认定县皮革厂扩建厂房占用的土地为林地，向该厂征收林地占用费50000元。该厂不服抽宁陵县政府法制办公室申请复议，县政府法制办公室受理后，因对有关证据的认定拿不准找到我们。我们与法制办公室的同志一起到现场勘查，到有关单位查找原始档案，经核实该地原属于林场，但从未种植过树木。据此，县政府裁决撤销了林业局征收该厂林地占用费的决定。经过调查研究说理，县林业局也认识到县政府的裁决是公正的。
三、帮助规范行政行为
两年来，我们帮助两个县的政府及有关部门制定、修改行政性收费办法，贯彻行政处罚法实施意见、计划生育实施办法、预算外资金管理办法、防洪办法等规范性文件，规范了行政机关的行政执法行为，提高了当地的执法水平。例如，宁陵县石桥乡是该县有名的酥梨乡，但是乡政府征收农林特产税遇到很大的困难，宁陵县委请我们帮助解决。我们经调查发现该乡农林特产税征收不得力的原因有两个：一是梨农对图省事，摊派给每个村，有些村干部对自己及其亲属、好友随意免征或者少征农林特产税，增加其他农民的税款，造成税赋不均，老百姓对此意见很大。针对这两个问题，我们自先到石桥乡宣传有关法律、法规，向老百姓讲清征收农林特产税的法律依据、税率、税额的计算等问题，使梨农理解了国家为什么征收农林特产税，知道其应承担的义务和享有的权利；然后，我们按�"公开、公正、合法"的原则，帮助乡政府制定具体的征收办法。办法中规定：1、由乡政府派员挨家挨户核实每户酥梨的产量，根据市场价格确定每户应纳税的数额，并张榜公布；2、梨农对其纳税数额有异议的，可以到乡政府请求复查，复查认定原确定的纳税数额错误的予以纠正；3、由乡财政所的同志按照核产后所确定的纳税数额向每户梨农征收农林特产税；4、梨农认国乡财政所有关征税行为违法，可以依法向人民法院提起行政诉讼。由于措施到位，行为规范，税赋公正，石桥乡1998年征收农林特产税的工作非常顺利地完成了。
此外，在宁陵县扶贫的同志还经常到该县法制办公室指导工作，帮助法制办公室研究疑难案件，组织法制宣传，组织行政复议公开听证会，组织行政执法知识竞赛等等，使该县的法制工作开展得有声有色。河南省人民政府授予宁陵县政府法制办公室1998年度"全省法制工作先进单位"称号。
我们结合当地的实际，发挥自身优势，做了一些提高当地干部法律意识的执法水平的工作，在一定程度上维护了当地的社会秩序和社会稳定，促进了当地各项经济的发展，加快了贫困农民脱贫致富的步伐。截至1998年底，宁陵县脱贫人口10.3万人，现有贫困户2160户，加返贫人口5000余人，实际贫困人口约8000人，农民年人均纯收入1486元（已于1998年底达到了脱贫标准，目前尚未验收）。睢县贫困人口12600人，加上返贫人口实际共有贫困人口31200人。农民年人均纯收已达1369元。
从这两年我们开展的提高当地干部法律意识和执法水平工作来看，仍有不少问题值得我们思考与研究：
一、 创造良好的法律环境与扶贫工作的关系问题
一个地区的法律环境好与坏，往往同这个地区的经济发展有着密切的关系，只有在良好的法律环境内，一个地区的经济才能得到持续发展。如果法律环境遭到破坏，短时间内，这个地区的经济可能会有发展，但从长远的角度来看，这个地区的经济不可能长时间地持续发展，最终可能导致经济的崩溃，给当地的群众造成损害。在理论上大家似乎都明白，但在实际工作中，有些领导同志，特别是一些贫困地区的领导常常只重视眼前的经济利益或者是短时期的政绩，个别人只重视个人私利，把法律抛弃到一边，甚至破坏法律。如用行政命令强迫农民种烟叶，虚报产值，不考虑人民群众的承受能力集资修路等等，给国家和人民的财产造成极大的损害。一个地区扔经济要长期持续发展，必须提高干部和人民群众的法律意识和法律水平，创造一个良好的法律环境，并对当地党和政府的领导行使职权的行为进行有效地监督，才能保证这个地区的经济持续发展。因此，提高贫困地区干部和广大人民群众的法律意识和法律水平，创造一个良好的法律环境，应当作为扶贫的一项重要的长期的工作来做好。
二、如何提高贫困地区干部的法律意识的执法水平
提高贫困地区干部的法律意识和执法水平不是仅仅靠一两次培训就能解决的，而是一项长期的工作。我们这两年虽然对当地干部进行了多次培训，但不能对此估计过高，只能说在一定程度上提高了他们的法律意识和执法水平，因此还有许多工作要做。提高干部的法律意识和执法水平，也不能仅局限在对干部的培训上，还要向老百姓多宣传法律，特别是与老百姓切身利益息息相关的法律，让人民群众真正懂得法律，自觉地遵守法律，运用法律手段维护其合法权益。老百姓的法律水平提高了，不仅可以创造一个良好的法律环境，而且可以促使干部学习和研究法律，从而进一步提高自身的法律水平，增强法律意识。这方面工作正是我们的欠缺，需要很好地总结。
此外，目前有关法律培训的教材不够浅显易懂，一些贫困地区的基层干部和人民群众受文化程度的影响，难以读懂。有关部门应当根据贫困地区的特殊情况，结合案例，编一些浅显易懂、说理深刻的普法读物，专供贫困地区使用。
三、法律规定与现实生活差距的问题
这两年，我们在基层接触很多具体工作和具体案例，在适用法律上常常感到，一些法律规定从理论上是正确的，但在实践中却难以适用。例如，行政处罚法中规定，行政机关可以采取"先行登记保存"措施的期限为7日。其目的是让行政机关及时作出处理决定，保证当事人的合法权益。但行政机关查处某件案件时，对被查物品的鉴定结论往往在7日内无法得出，如果继续采取登记保存措施将是违法。如果解封后，鉴定结论为假冒伪劣产品，这些产品流入市场，将会危及社会。又如，有关法律、法规规定，农民负担不能超过其年纯收入的5%，其目的就是要减轻农民负担。但现在不像以前是生产队单位，可以从生产队的总收入中推算出每户的年纯收入。现在农村生产单位主要是采取以乡抽样调查方式，作为每户年纯收入的标准收取提留款。这种做法造成了对相当一部分农民收费不公的问题，农民对此意见很大。采取其他方式又难以计算出农民的年纯收入。明朝时，张居正提出过"一条鞭法"，清朝雍正时期采取过"摊丁人亩�"。我们今天制定减轻农民负担问题的法律、法规时，是否可以借鉴这些办法，制定出行之有效的措施呢？这些事情告诉我们，作为中央机关的工作人员非常有必要到基层进行锻炼，并将基层的具体情况反映到有关部门，在制定具体法律和政策时，使之与现实生活的差距更小一些，更有利于贯彻执行。
蔡小雪，先后在最高人民法院研究室、行政审判庭担任书记员、助理审判员、审判员。1997年8月至1999年9月在河南省宁陵县扶贫，挂职任县委副书记。
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